Senato, una riforma controversa

Senato, una riforma controversa

di Simone Siliani

– Ora, l’ultima spiaggia sulla quale fermare i nemici trinariciuti del riformismo renziano è il bicameralismo: su questo bagnasciuga (pare) si combatterà l’ultima definitiva battaglia fra coloro che vogliono rinnovare virtuosamente le istituzioni vecchie e malate di questo Paese e che vedono nel bicameralismo (qualcuno aggiunge “paritario”, altri forse più sinceramente lo combattono in quanto tale, vagheggiando un sistema istituzionale più efficiente fondato su una sola Camera) e quanti si aggrappano all’esistente sistema quale baluardo ultimo della democrazia rappresentativa. Questa è la rappresentazione del confronto in atto fra il governo Renzi e i suoi oppositori, prima di tutto quelli interni al PD.
Mi sembra che non siano infondate le preoccupazioni di quanti leggono il combinato disposto della riforma elettorale (l’Italicum) e della forma di governo prevista dalla Costituzione (il bicameralismo paritario che, di fatto, si trasforma in monocameralismo, essendo il Senato previsto dalla riforma Boschi poco più che una Camera consultiva) come pericoloso scivolamento verso un sistema che sposta poteri verso un esecutivo, sorretto da una maggioranza parlamentare creatasi trasformando una minoranza (40% dei consensi espressi) in una forte maggioranza, in cui una parte non trascurabile dei deputati sia scelta nominalmente dal candidato premier. Paradossalmente, in un ambiente politico-istituzionale così trasformato dalla nuova legge elettorale, tornerebbe di grande attualità il motivo per il quale l’Assemblea Costituente scelse per la Seconda Camera una forma di rappresentanza generale del Paese sostanzialmente (anche se non perfettamente) uguale a quella della Camera dei Deputati fondata sul meccanismo proporzionale di trasformazione di voti in seggi e, soprattutto, il sistema della “navetta” nel processo legislativo: a fronte di un esito incerto delle elezioni che avrebbe potuto portare al governo tanto la DC quanto i social-comunisti, si adottò una forma di governo con garanzie e contrappesi e un processo decisionale forse più lento, ma più “meditato” e meno irreversibile. Oggi, con una simile concentrazione di poteri sul governo, dovuto anche ad uno straordinario e, a mio parere, incongruo recupero di poteri e funzioni al centro del sistema istituzionale a scapito delle Regioni, nonché al sistema elettorale fortemente maggioritario, sarebbe utile quale contrappeso una forma di governo più ponderata ed equilibrata quale un sistema bicamerale, non paritario, potrebbe assicurare.
In questo senso non appare corretto il riferimento del ministro Orlando alla conclusione del processo di riforma istituzionale, avviatosi nel dibattito fin dagli anni ’70, che si pretenderebbe avvenisse con questo superamento del bicameralismo. Infatti, Orlando presuppone che non vi sia stata alcuna soluzione di continuità fra quegli anni, il primo vero e significativo atto di riforma costituzionale (la revisione del Titolo V nel 2001) e la situazione odierna. Questa illusione ottica vale anche per chi pretenderebbe una continuità politico-culturale fra l’opzione monocamerale di Berlinguer e quella attuale Renzi-Boschi. E’ evidente quanto diverso fosse l’ambiente istituzionale in cui si muoveva il leader del PCI: infatti, Berlinguer viveva in un sistema politico-istituzionale proporzionale mentre oggi siamo immersi da un ventennio in un sistema maggioritario. Berlinguer, ad esempio, parla di”riconsiderare la stessa validità del sistema bicamerale” (“ma siamo comunque aperti alla ricerca di una differenziazione di funzioni, per un coordinamento più organico tra i due rami”) nel discorso alla Camera per la fiducia al governo Forlani il 23 ottobre 1980, in una situazione politica imparagonabile a quella odierna.
Analogamente, non può dimenticare Orlando – eventualmente fosse questa la base della sua linea “continuista” – che la riforma del Titolo V del 2001 compiva un decennio di riflessione dominata dal tema del “federalismo” o comunque dallo spostamento di poteri dal centro alla periferia del sistema istituzionale e di cui facevano parte, ad esempio, anche i cd. decreti “Bassanini” tesi a trasferire ingenti funzioni amministrative dallo Stato alle autonomie locali. In quel contesto, il superamento del bicameralismo paritario con la sostituzione del Senato con una Camera di rappresentanza degli enti territoriali, aveva una sua logica stringente perché legittimava non un monocameralismo surrettizio, bensì un bicameralismo differenziato in cui la seconda Camera fosse la sede di “concertazione” legislativa in tutte quelle materie in cui la competenza doveva essere concorrente, cioè non poteva essere attribuita in modo secco allo Stato o alle Regioni. La successiva attuazione, in verità rimasta per lo più sulla carta, del Titolo V ha dimostrato come quella sarebbe stata la giusta soluzione del bicameralismo paritario: basti osservare il super-lavoro (forse improprio) che è stato affidato alla Corte Costituzionale che ha dovuto dirimere un elevatissimo numero di contenziosi fra Stato e Regioni dovuti allo sconfinamento dell’attività legislativa dello Stato negli ambiti di competenza delle Regioni.
Come è noto, il naufragio della Commissione Bicamerale guidata da D’Alema sulle questioni del modello di governo e su altri temi come la giustizia divenuti preminenti sul completamento della revisione della forma di governo, trascinò con sé anche questo tentativo di superamento del bicameralismo paritario. Ma non è corretto prescindere da 15 anni di silenzio delle forze politiche su questo tema, durante i quali la corrente principale ha cambiato direzione, dalla devoluzione di poteri dal centro alla periferia alla riconquista di funzioni al centro (come testimonia, per l’appunto, il progetto di riforma costituzionale all’esame del Parlamento), e pretendere che questo Senato contenuto nel DDL Boschi sia quello per cui all’epoca si esposero le forze progressiste.
Tanto è vero che nessuno, né ScalfariNapolitano (per indicare i due, autorevoli, estremi del dibattito), ritiene che l’obiettivo della riforma debba essere (o non essere) il migliore funzionamento dei rapporti fra centro e periferia: Scalfari si preoccupa di non concentrare troppi poteri sull’esecutivo in forza del sistema elettorale vigente per la Camera e Napolitano dell’efficienza della “capacità deliberativa dell’esecutivo”, lasciando “il paese in quell’assoluta incertezza e tortuosità dei percorsi di approvazione delle leggi, che ha offerto spinte e alibi al degenerativo precipitare del rapporto Governo-Parlamento nella spirale dei decreti legge, dei voti di fiducia, dei maxiemendamenti e articoli unici” (la Repubblica, 11.8.2015). Scalfari è un monocameralista, favorevole al premierato, purché i suoi poteri siano calmierati da un sistema elettorale non così forzatamente maggioritario come l’Italicum e da una cessione di poteri statuali ad una Europa federale, di là da venire: ma se questo disegno non si realizza, allora preferisce un sistema bicamerale che stemperi il potere del premier. Napolitano è un efficientista, forse un epistemico, come sono gli studiosi della democrazia che alle sue procedure chiedono decisioni buone (comunque migliori o comparabili a quelle assicurate da sistemi non democratici): per lui le procedure legislative e decisionali sono solo un mezzo per raggiungere certi risultati. L’evoluzione contemporanea di questo pensiero, che affonda le sue radici in Rousseau, è l’efficientismo di Philip Pettit che vorrebbe parlamenti silenti mentre il lavoro di elaborazione delle decisioni viene svolto da commissioni di esperti che operano secondo ragione e non condizionati dall’opinione pubblica; al Parlamento spetta solo il voto finale sì/no. Ma la democrazia, ci ricorda Bobbio, non ha un fine specifico da raggiungere, ché se l’avesse e fosse determinato dall’esterno (chi decide quando le leggi sono buone?) limiterebbe la libertà dei cittadini; la democrazia lascia la capacità di sbagliare e correggere le decisioni, è il luogo delle decisioni penultime. La democrazia non promette un approdo, ma un modo di viaggiare, non è uno strumento ma un fine in sé. In ogni caso, oggetto dell’interesse di Napolitano non è primariamente una democrazia che si arricchisce dell’apporto (complesso e potenzialmente anche problematico) delle autonomie territoriali, giacché questo non garantirebbe di per sé buoni risultati del processo deliberativo o una sua maggiore efficienza. In questo senso Napolitano è il più diretto rappresentante dell’efficientismo europeista attuale per il quale l’importante è che gli Stati membri garantiscano risultati coerenti con le politiche di austerità, anche a prezzo di cessione di quote di sovranità democratica.
A proposito di Europa (e resto del mondo), con un certo semplicismo si viene accreditando il monocameralismo come sistema per lo più prevalente nel continente o comunque nei paesi a democrazia matura. Ma è davvero così? Nel mondo i paesi monocamerali sono effettivamente più di quelli bicamerali, ma tutti i Paesi del G8 sono bicamerali (Canada, Francia, Italia, Germania, Giappone, Regno Unito, Russia e Stati Uniti), 15 Paesi del G20 sono bicamerali ( i paesi del G8 più Argentina, Australia, Brasile, India, Messico e Sud Africa), sono invece monocamerali Arabia Saudita, Cina, Corea del Sud, Indonesia e Turchia. Un dossier del servizio studi del Senato del luglio 2013 evidenzia come il comune denominatore dei bicameralismi nel mondo è il governo della complessità di uno Stato. In particolare, da un lato la rappresentazione dell’articolazione del sistema-Paese (cioè l’evoluzione storica sul piano territoriale e istituzionale del potere pubblico, che è tanto più significativa quanto più grande e complessa è la vicenda storica e l’articolazione sociale del paese, e certamente l’Italia costituisce un paese fra i più significativi in tal senso); dall’altro il “Senato come strumento di governo della complessità si esprime principalmente, secondo quanto risulta dal quadro comparato, attraverso le funzioni di controllo rispetto alla possibile “dittatura della maggioranza” lungo l’asse Governo – Camera bassa; di checks and balances nei rapporti in senso ampio tra le istituzioni (Capo dello Stato, Corti costituzionali, con riferimento sia alle nomine che ai procedimenti di impeachment), nonché, ovviamente, come camera di riflessione nel procedimento legislativo”. Inoltre, le esperienze di passaggio dal bicameralismo al monocameralismo riguardano per lo più – in Europa – Stati di ridotte dimensioni demo-territoriali: Croazia (2001), Danimarca (1953), Estonia (1992), Grecia (1935), Portogallo (1910), Svezia (1970), Ungheria (1960). Tutti Stati sotto i 15 milioni di abitanti (oggi, nell’Unione Europea, tutti gli Stati al di sopra di questo limite demografico adottano il bicameralismo) e i casi di Grecia e Ungheria non appartenevano certo al campo democratico quando tale passaggio si è manifestato. Oggi solo Belgio (4,5 milioni di abitanti), Irlanda (11 milioni di abitanti) e Romania stanno dibattendo concretamente del passaggio dal bicameralismo al monocameralismo.
Dunque, i sostenitori del bicameralismo non sono certo fuori dalla recente storia delle democrazie e dell’evoluzione moderna dello Stato, che presenta un quadro in realtà assai diversificato, che non legittima alcuna lettura univoca, e caratterizzato da dibattiti e processi assai complessi, lunghi e non definitivamente assestati (basti pensare alla lungamente discussa e mai realizzata riforma della House of Lords in Gran Bretagna e alla vicenda del Senado in Spagna). Né è corretto sostenere, con Napolitano, che la compresenza di due istituzioni rappresentative della generalità dei cittadini, sottraendo il Senato soltanto dal circuito fiduciario del Governo, sarebbe insostenibile: il già citato studio del 2013 evidenzia che in Europa i Senati sono generalmente estranei al rapporto di fiducia che si instaura, prevalentemente, tra la Camera e l’Esecutivo. Questa caratteristica, rende il Senato una sede particolarmente adatta per esercitare poteri di “controllo”; in tale ambito lo studio del Senato comprende un ampio ventaglio di attività fra cui la seconda lettura dei disegni di legge, il potere di inchiesta parlamentare, il sindacato ispettivo, i poteri di nomina di componenti delle Corti costituzionali (e di Autorità indipendenti), i pareri sulle nomine governative. Non sono forse queste funzioni più che sufficienti per giustificare l’esistenza del Senato? Io ritengo di sì e, in questa logica, ha senso che i senatori siano eletti direttamente dai cittadini.
L’unica altra diversa soluzione per discostarsi da un modello pienamente bicamerale oggi in Europa, sarebbe quello di completare un coerente e forte sistema istituzionale articolato sull’asse centro-periferia. Ma allora occorrerebbe muoversi decisamente nella direzione del modello Bundesrat, nel quale gli enti territoriali vengano rappresentati in quanto enti e non in quanto rappresentanza politica territoriale e, dunque, dagli esecutivi, con capacità di voto ponderata secondo le dimensioni degli enti stessi. A questo proposito è utile ricordare che proprio in Germania nel 2005 si è modificata la Legge Fondamentale al fine di ridisegnare i rapporti tra le due Camere, il Bundestag e il Bundesrat, per superare l’uso, ritenuto disfunzionale, dei poteri di veto da parte del Bundesrat, attraverso la rideterminazione delle leggi federali che necessitano della sua approvazione. La riforma, inoltre, riguardava i rapporti tra Bund e Länder, disegnando un’attribuzione più precisa delle rispettive competenze legislative, abrogando la “legislazione quadro” e riaffermando il ruolo della Corte costituzionale nella supervisione dell’intervento legislativo del Bund nei confronti dei Länder. In questo senso la riforma tedesca potrebbe essere un riferimento interessante per correggere tanto l’attuale Titolo V, quanto la proposta di riforma Boschi davvero troppo segnata da un disegno neo-centralistico.
E’ interessante, a tal proposito, la proposta di Maurizio Martina e di Luciano Pizzetti che si propone di rafforzare le Regioni, rendendole aggregazioni territoriali più efficienti e produttive, e di svolgere una “ulteriore riflessione” sul Titolo V “per metterlo meglio a punto”. Così i due esponenti democratici si propongono di rilanciare la stagione del regionalismo “dandole maggior impulso e rinnovata legittimazione”, prevedendo fra l’altro la presenza dei Presidenti di Regione nel nuovo Senato e di far coincidere l’elezione del senatore con quella del consigliere regionale; variante italiana, forse, del Senato USA che però introdurrebbe una legittimazione democratica e una funzione diversificata fra consiglieri appartenenti alla stessa assemblea legislativa regionale. Pur tuttavia questo potrebbe essere un terreno di possibile mediazione, utile a definire un assetto del sistema istituzionale insieme più efficiente e rappresentativo, purché naturalmente si sia disposti a moderare la deriva maggioritaria del sistema elettorale.
Resta, infine, una questione sollevata da diversi, ultimo in ordine di tempo Eugenio Scalfari (la Repubblica, 12.8.2015): è legittimo l’ambito dell’art.138 per una così profonda e pervasiva riforma della Costituzione? Si tratta di una riscrittura così profonda del contesto costituzionale che solo una Assemblea Costituente sarebbe legittimata ad affrontare. Ma anch’essa presenterebbe non pochi problemi teorici. Da dove proverrebbe il potere costituente di una tale Assemblea? Chi e quali limiti stabilire al suo operato? Il potere costituente è stato trasfuso tutto o in grandissima parte nella Costituzione del 1948, tale che ad essa è possibile apportare solo moderate modifiche? Problemi, mi pare, insormontabili almeno in questa fase della politica italiana.
Tanto che ha buon gioco Renzi a riporre le sue speranze di successo non nella dialettica parlamentare (la “palude” come lui la chiama), bensì nel referendum confermativo della riforma, l’ambito nel quale un leader populistico-plebiscitario quale lui è si trova a suo agio. Ma questo può essere un terreno scivoloso anche per un leader abile nella comunicazione come Renzi indubbiamente è. Potrebbe finire come con De Gaulle che, nel 1969, aveva avanzato una ambiziosa proposta di riforma dell’ordinamento francese in senso regionalista e la trasformazione del Senato in un organismo di rappresentanza economica e professionale. La proposta fu sottoposta dal Presidente della Repubblica al giudizio popolare con un referendum, mettendo in gioco la stessa sopravvivenza politica del carismatico leader francese: il referendum fu rigettato (52,5% – 47,5%), il Senato restò saldamente nell’ordinamento francese a rappresentare le istanze delle autonomie locali e De Gaulle rassegnò irrevocabilmente le proprie dimissioni.

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